La réforme territoriale qui va venir en débat au Sénat est extrêmement inquiétante. Je la conteste non seulement au regard de la méthode choisie pour l’imposer, mais surtout pour son contenu dont les justifications sont souvent infondées et les finalités plus qu’obscures. Une autre stratégie s’impose.
1-Une méthode très contestable et politiquement dangereuse
Mieux vaudrait faire les réformes promises plutôt que celles annoncées dans la précipitation et qui divisent le pays comme la gauche.
Il faudrait, nous dit-on, avoir le courage de réformer la France. In fine, quand on mène le débat au fond, le dernier argument qui reste est la nécessité pour le Président de faire la preuve de sa capacité à réformer. Cette exigence d’image justifierait un grand chamboulement de notre organisation territoriale.
Mais si François Hollande veut témoigner de sa puissance réformatrice, il aurait tout loisir de l’exercer sur un champ majeur et sur un terrain où il a pris des engagements devant les français lors de son élection : je veux bien sur parler de la grande réforme fiscale. Mais là, plus rien ! Même en dépit des initiatives prises par Jean-Marc Ayrault, une nouvelle architecture de nos impôts, taxes et prélèvements sont renvoyées aux calendes grecques. On multiplie les annonces d’exonérations- surtout pour les entreprises- mais aucune stratégie de justice fiscale n’est à l’ordre du jour.
Mieux vaudrait ne pas tourner le dos à ses engagements ni changer d’avis à quelques mois près.
En revanche est annoncée une réforme qui n’était en aucune façon prévue dans les engagements pris par François Hollande. Pire, elle s’écarte de l’engagement 54 de la présidentielle :
« J’engagerai une nouvelle étape de la décentralisation en associant les élus locaux. Je ferai voter une loi sur le renforcement de la démocratie et des libertés locales. Elle prévoira notamment l’abrogation du conseiller territorial et la clarification des compétences. Un pacte de confiance et de solidarité sera conclu entre l’État et les collectivités locales garantissant le niveau des dotations à leur niveau actuel. Je réformerai la fiscalité locale en donnant plus d’autonomie aux communes, aux départements et aux régions, en contrepartie d’une plus grande responsabilité. Une véritable péréquation sera mise en œuvre. »
Outre le fait que les dotations des collectivités locales ont connu et vont continuer à connaitre une baisse considérable, on observera qu’à aucun moment n’est évoquée la disparition des départements. Lors des états généraux de la démocratie locale organisés par le Sénat le 5 octobre 2012, voilà ce que déclarait le président de la République :
« Le troisième principe, après ceux de la confiance, de la clarté, c’est la cohérence. Un débat s’est ouvert depuis plusieurs années sur l’opportunité de supprimer un niveau d’administration locale. A un moment, la commune a été mise en cause. C’était dangereux, pas tant pour les communes que pour ceux qui en avaient eu l’idée, car chacun a fini par considérer que la commune était irremplaçable ! Surtout au moment où notre pays a besoin, plus que jamais, de resserrer le tissu social, que ce soit dans l’espace rural ou dans les quartiers de nos villes.
Aujourd’hui, c’est le département qui est sur la sellette. Trop vieux, trop archaïque, trop dépassé. Je ne suis pas un défenseur d’une collectivité parmi d’autres. Chacun doit avoir la lucidité de regarder les évolutions qu’il convient d’accomplir.
Des arguments en termes d’économie sont souvent avancés pour supprimer un échelon. Il ne résiste pas à l’examen dès lors qu’il n’est pas question d’abolir les compétences que cette collectivité exerce.
A part diminuer quelques dizaines d’élus, où est l’économie ? Quant à la simplification espérée, elle aboutirait à l’éloignement le plus souvent de nos concitoyens par rapport aux décisions prises sans effet sur l’efficacité même du service rendu.
Ainsi, à mes yeux, le problème n’est pas tant le nombre d’échelons. D’ailleurs, lorsque je regarde chez nos voisins, c’est à peu près le même nombre que je retrouve sous les appellations différentes. Le problème, et regardons le franchement, c’est la répartition des compétences et c’est la gouvernance de nos territoires. C’est cela que nous devons changer.
Il n’est pas question de remettre en cause la clause de compétence générale, qui est un principe fondateur des collectivités locales depuis l’origine de la République.
Pas question non plus de revenir sur l’absence de tutelle d’une collectivité sur d’autres. »
Il apparait clairement que ces prises de positions sont en complète opposition avec ce qui nous est proposé aujourd’hui : restauration de la clause de compétence générale, suppression des conseils généraux et de fait des départements comme collectivité locale, auquel s’ajoute le regroupement des régions dont le nombre passe de 22 à 14.
Un triste exemple des dérives de la 5ème République.
La méthode qui a prévalue pour cette réforme et le découpage des régions manifeste clairement les aberrations du fonctionnement de la Vème République. Quelques ministres et le Président peuvent décider en petit comité de l’architecture de notre organisation administrative et politique. Une procédure accélérée – en dépit du vote contraire de tous les groupes au Sénat – va mettre au pied du mur le Parlement et faire jouer la solidarité avec le gouvernement à plein au sein du PS.
L’absence de consultation des élus est patente. Les régions et les conseils généraux sont très nombreux à délibérer contre les projets présentés.
L’impréparation est à son comble. Ainsi la disparition des conseils généraux est prévue avant 2020, pour une raison qu’il eut mieux valu évaluer avent toute annonce. Elle Exige une modification de la constitution, donc soit un vote des 4/5 des Parlementaires – ce qui n’est probablement pas prêt de se concrétiser – où d’un référendum.
Pour ma part j’estime que modifier aussi structurellement l’organisation administrative et politique du pays exige un référendum. Mais son résultat est pour le moins incertain. Cela témoigne au mieux d’un doute et probablement d’une désapprobation des français. Alors pourquoi avancer à tout prix ?
En tout cas, si l’on veut engager des modifications, il faut d’abord consulter, débattre et surtout proposer une vision d’avenir, des objectifs clairs et fonder de nouvelles propositions sur des bases rationnelles et largement partagées.
2- Une réforme inopportune et dangereuse
La réforme qui est présentée comme un tout va, en fait être scindée en deux lois immédiates (pendant l’été la loi sur la réduction du nombre de régions et leur découpage avec le report des élections cantonales et régionales et à l’automne une loi sur la clarification des compétences susceptibles de « dévitaliser les départements ») ainsi qu’une réforme constitutionnelle ultérieure avant 2020.
Les arguments en faveur de cette réforme ne sont en rien convaincants et doivent être démontés. Car rien n’est pire que de lancer des slogans infondés dans le débat public.
Les mots, les faits !
Le premier ministre indiquait lors du dernier conseil national du PS que la parole politique était devenue une langue morte. Mais il ne semble pas en mesurer les raisons et moins encore en tirer les conséquences. Les mots doivent retrouver leur sens. Les actes doivent être conformes aux mots et aux annonces qui les précèdent.
Entre les plans sociaux qui sont des plans de licenciements ou la réforme pour sauver les retraites qui les dégradent, les mots trompeurs entretiennent le discrédit du politique.
1-La proximité : elle sera mise à mal
On voit mal comment la création de grandes régions ajoutée à la suppression programmée des départements va rapprocher l’action locale des citoyens ?
Les intercommunalités- que je défends- ne peuvent pas combler cette très grande distance entre le très local et une très grande région. D’autant que l’intercommunalité – à l’exception des grandes métropoles- ne pourra pas assurer une péréquation financière suffisante pour garantir l’égalité républicaine (niveau de l’APA, dotation par élèves pour les activités scolaires et périscolaires etc.)
Les administrations, la gestion, demeureraient locales. Mais les arbitrages politiques s’éloigneraient. C’est un recul de la décentralisation conçue comme rapprochant la décision du citoyen au profit de la déconcentration technique, tant vantée par les technocrates.
2- la compétitivité : la taille n’y fait rien.
Outre le fait que la compétitivité ne saurait faire office de projet pour l’organisation des pouvoirs publics, il vaudrait mieux réfléchir à la compétitivité globale du pays plutôt que celle de chaque région. Il se peut très bien que la compétition d’une région mette à mal celle des autres et ainsi de l’ensemble. En effet, entrer dans le jeu de la concurrence entre région peut s’avérer très dangereux et produire des gaspillages de fonds publics (par exemple à travers les enchères que les entreprises peuvent faire monter pour s’implanter dans un secteur plutôt que dans un autre).
Il n’y a aucune corrélation entre la compétitivité et la taille. On voit partout dans le monde et en Europe des régions de petite taille très performantes et compétitives et d’autres grandes et défavorisées. Le land de Hambourg (1,8 million d’habitants) est un land petit mais très performant (1er land pour le PIB par habitant). La région du Frioul avec son million d’habitant est l’une des plus prospère et productive d’Italie. On pourrait prendre bien d’autres exemples.
Regrouper deux régions qui font face à de grandes difficultés n’en fera pas pour autant des régions capables de sortir de cette situation. Nous avons moins besoin de grandes régions que de régions fortes ayant les moyens de leur développement économique et de la création d’emplois.
Des grandes régions ne sauraient se substituer à l’Etat sur le champ économique.
Les ministres soulignent que ces grandes régions pourront ainsi agir pour soutenir la ré-industrialisation du pays et les 34 projets de la Nouvelle France industrielle.
Mais c’est à l’Etat d’agir sur ces plans stratégiques, d’une part au regard des sommes à mobiliser mais aussi parce que la plupart des filières ont des activités réparties sur tout le territoire national. Qu’il s’agisse de l’automobile, du textile et même de l’aéronautique, les entreprises, les sous-traitants ne sont quasiment jamais dans une seule région (même avec le regroupement). Il ne faudrait pas que cette réforme entérine un certain désengagement de l’Etat là où il devrait être stratège. Certes les régions doivent pouvoir être acteurs du développement économique, en particulier pour soutenir le tissu des PME, PMI. Elles doivent pouvoir apporter leur pierre aux plans de filières nationales, promouvoir l’ESS… Mais il faut aussi être très attentif à laisser les autres collectivités agir dans des domaines aussi variés que l’économie circulaire, le commerce etc… L’essentiel pour cette compétitivité globale est de bien articuler les interventions et de veiller à ce que toutes les opportunités soient saisies. C’est tout l’intérêt d’un renouveau des formes de planifications et du renforcement de la BPI pour un pôle financier public.
3 –Etre à la hauteur des régions européennes : cela n’a aucun sens.
Cet argument est totalement erroné car la taille des régions européennes est complétement hétérogène. Avec ses actuelles 22 régions pour 60 millions d’habitants, la taille de nos régions est au-dessus de la moyenne européenne. Ainsi, le nombre d’habitants d’Ile de France est comparable à la Bavière, souvent citée en exemple, et bon nombre des autres régions sont plus peuplées que les Länders. Sans compter que certains pays de l’UE comme les pays baltes sont beaucoup moins peuplé que certaines régions françaises. Personne ne songe à suggérer leur regroupement pour être plus compétitifs.
Il est également bon de rappeler que la France n’est pas un Etat fédéral et qu’actuellement bon nombre d’Etats fédéraux sont tiraillés par des velléités autonomistes des régions les plus riches, guères enclines à la solidarité.
Il n’y a pas plus d’échelons administratifs en France qu’ailleurs et c’est d’ailleurs ce que reconnaissait François Hollande en octobre 2012. En Allemagne, les Kreis s’apparentent à nos départements. Tout cela ne tient pas l’épreuve des faits.
4- les économies : aléatoires à long terme, pour des surcoûts immédiats
Tordons d’abord le cou aux inexactitudes.
Contrairement à ce qui est dit le train de vie de l’Etat n’est pas trop coûteux puisque dans les comparaisons européennes, les dépenses dites des services généraux se situent pour la France en dessous de la moyenne européenne (6,4% PIB en France pour 6,8% pour moyenne zone Euro). L’ensemble des dépenses de l’Etat et des collectivités locales représentent 22,4% du PIB soit moins que la moyenne de la zone euro (22,6%). En réalité, dans les dépenses publiques, c’est massivement la protection sociale qui fait la différence avec nos partenaires, puis un peu la défense ou l’éducation qui est souvent payante ailleurs.
Regrouper les régions permettrait-il de faire des économies ? Une étude très fouillée a été réalisée par un organisme indépendant en 2008 sur la fusion entre la basse et la haute Normandie. Celle-ci fait apparaitre clairement une augmentation des dépenses pendant 9 ans et seulement ensuite des économies potentielles à hauteur de 0,36 ou 0,53% du budget de fonctionnement consolidé des deux régions. Le coût de la fusion est estimé entre 7 et 15 M€.
Au-delà, le rapport indique que « choisir entre Caen et Rouen est dramatique en terme d’emplois pour la ville mise de côté : entre 2 500 et 3 200 si les différents services de l’État calquent leur organisation sur celle de la région unifiée. »
Au-delà des coûts, l’effet sera dévastateur, en termes d’aménagement du territoire pour huit villes moyennes qui verront ainsi s’accélérer un déclin qu’il vaudrait mieux conjurer.
L’agence Moodys, à laquelle j’accorde peu de crédit mais qui a l’oreille plus qu’attentive de nos gouvernants sur tous les autres sujets, a publié une note d’analyse dans laquelle elle affirme : «Nous ne croyons pas que ces mesures généreront des économies pour les collectivités locales et régionales dans les prochaines années. » Elle estime que les mesures annoncées ne font que redistribuer des coûts entre différentes instances et que si la réforme devait générer des gains d’efficacité, ce qui reste à démontrer, ceux-ci ne se matérialiseraient pas avant longtemps.
Selon elle, les collectivités locales devront trouver ailleurs de quoi compenser la baisse des dotations de l’État de 28 milliards d’euros d’ici à 2017 annoncées par le gouvernement. Ces constatations non seulement interrogent sur l’opportunité de telles réformes sur le fond, mais à coup sûr montrent qu’il n’y a aucune urgence à des décisions en la matière.
Cette réforme fait peser de graves risques sur notre modèle démocratique.
Le bilan de cette réforme est d’abord une réduction substantielle du nombre d’élus.
Le sujet n’est pas en soi tabou, mais on voit bien comment cette phrase du président de la République dans sa tribune du journal « Le Monde » du juin 2014 –« Pour remplir leur rôles, elles disposeront de moyens propres et dynamiques. Et elles seront gérées par des assemblées de taille raisonnables. Ce qui veut dire moins d’élus » -vient étrangement en écho avec tous les discours populistes sur la classe politique.
La France souffre t’elle d’avoir trop d’élus ? Je ne le crois pas. Le problème est ailleurs. Bon nombre de nos concitoyens ont l’impression de ne plus être correctement représentés. Ils ne se sentent plus écoutés, pris en compte ou bien reconnus. Ils enragent devant l’impuissance des politiques face à leurs difficultés (emploi, sécurité, etc). Ils ne supportent ni la perte de souveraineté populaire devant des règles économiques édictées par les marchés, des décisions européennes qu’ils subissent, ni la disparition, la raréfaction, la dégradation des services publics autour d’eux. On observe ces réactions tout à la fois dans les zones rurales, le péri-urbaines ou dans les quartiers populaires de nos villes. Cette réforme ne s’attaque en rien à ces motifs de défiance démocratique.
Désormais, les seuls élus qui seront accessibles à ces citoyens seront les élus communaux et intercommunaux qui n’ont, le plus souvent, pas les moyens de résoudre seuls des problèmes aussi cruciaux que l’emploi, le logement, la santé etc.. Ou alors, un conseiller régional très lointain et qui représentera des dizaines de milliers d’électeurs sans un lien avec la diversité des territoires parfois bien isolés. La crise de la représentation ne fera que croitre et il est à craindre qu’elle renforcera le FN.
Qu’on accélère le non-cumul, tant des mandats que des fonctions, voire qu’on réduise les dépenses de rémunérations est un chantier utile. Mais il faut aussi rappeler que la très grande majorité des élus ne sont pas rémunérés. La mise œuvre d’un véritable statut garantirait une moindre professionnalisation.
En tout cas, ces cafouillages, ces reculs démocratiques, montrent comme la 5eme République est à bout de souffle et que nous devons porter un projet de 6eme République mobilisateur et capable de nous sortir de la grave crise démocratique actuelle.
Pendant ce temps-là, l’essentiel n’est pas traité et l’austérité frappe les collectivités locales.
L’égalité des territoires est mise à mal depuis de nombreuses années. La péréquation est un des outils, mais là on retrouve la réforme fiscale – en particulier la réforme de la fiscalité locale-, éludée mais pourtant essentielle. Comment ignorer l’injustice de la fiscalité locale pour les habitants, les immenses écarts de ressources entre collectivités, l’accroissement d’une rente foncière qui creuse les inégalités et pénalise notre économie ? Ce sont autant de fléaux qui exigent des décisions majeures et urgentes.
Urgent aussi, l’indispensable maillage des services publics et des moyens renouvelés pour l’aménagement des territoires. Ce pourrait être une formidable opportunité pour la relance de l’activité. Mais cela suppose de tourner le dos à la politique d’austérité qui prévaut aujourd’hui.
Mais surtout la réforme annoncée ne doit pas servir de leurre : les collectivités territoriales vont connaitre une hémorragie sans précédent avec la réduction des dotations 10 Milliards avec le pacte de responsabilité. Et là, il y a fort à craindre que non seulement cela va induire une baisse des investissements publics et jouer contre la croissance mais aussi faire reculer les services de proximité.
3- Alors quelle réforme ?
Pourquoi tant de revirements et de précipitation ?
On l’a vu, la réforme est en contradiction avec les propos même récents de François Hollande et la loi qui vient d’être votée.
On peut sans doute en partie trouver les raisons dans cette pression permanente de la commission européenne qui exige en permanence la France à des « réformes structurelles » censées la remettre dans le droit chemin des déficits publics inférieurs à 3% mais aussi de la mouler dans le cadre européen dominant.
Certes, le Président se défend d’un quelconque suivisme, pour autant on peut observer une étrange concomitance. A chaque fois que se profile la date d’annonce de la notation par les agences ou du verdict des instances européennes sur l’état de l’économie française, le gouvernement prend les devants en annonçant des mesures s’inscrivant dans la logique des réformes structurelles fermement recommandées par la commission, les agences de notations ou autres gardiens du temple libéral. D’ailleurs, cette feuille de route était parfaitement explicitée dans le rapport Attali, critiqué en son temps par le PS, hélas largement mis en œuvre sous Sarkozy et depuis.
C’est ainsi qu’on a eu droit à la baisse des « coûts du travail », à la flexibilité avec l’ANI, à la remise en cause de la durée de cotisations et des niveaux des retraites, au pacte de responsabilité et maintenant à la reforme territoriale supposée s’attaquer au « millefeuille » administratif français. Avec en tête cette antienne : cette politique devrait couter moins cher. Ce qui est n’est en rien démontré. C’est plutôt l’inverse qui va se produire.
On regrettera au passage que nos dirigeants empruntent sans complexes le vocabulaire de la droite et finissent parfois par se couler dans ses raisonnements. Or force est de constater que la réforme territoriale qui nous est proposée s’inscrit dans cette logique qui soit disant mettrait la France au diapason européen et la sortirait de je ne sais quel archaïsme coûteux !
Faut-il pour autant ne rien changer ? Non : il faut mettre en œuvre l’engagement 54, la clarification des compétences.
Il faut engager la seconde étape de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, à savoir clarifier les compétences entre les divers niveaux de collectivités.
On ne peut accepter qu’une loi à peine promulguée- le 27 janvier de cette année- soit purement et simplement contredite 3 mois plus tard. Quel respect du Parlement et des parlementaires socialistes qui ont développé des arguments en faveur de la restauration de la clause de compétence générale ou du changement du mode de scrutin pour les conseils généraux ? Il n’est pas possible de leur demander aujourd’hui de dire ou de voter le contraire de ce qu’ils ont fait hier. Si au moins il s’agissait de prendre en compte des demandes, des attentes venant de nos partenaires et qui puissent rassembler la gauche, alors on pourrait comprendre. Mais là, c’est l’inverse.
Cette loi devait être le premier étage de la fusée nouvelle étape de la décentralisation. Etait programmée pour 2014, la seconde phase avec la clarification des compétences.
Il faut s’attaquer aux doublons qui constituent des handicaps pour l’efficacité de l’action publique et parfois des gaspillages biens réels. Du ménage doit être fait, mais il faut le faire avec précision et sérieux, car une déstabilisation systématique risque de paralyser davantage et ne pas atteindre ses objectifs. D’autant que ces financements croisés se sont souvent imposés pour combler un désengagement de l’Etat. Le cas du logement est hélas très révélateur.
Il semble prioritaire d’engager la suppression de ces nombreux Sivom ou syndicats intercommunaux qui avec la création des communautés de communes, les agglomérations peuvent désormais être rattachés clairement à une collectivité élue ou méritent un regroupement départemental voir régional. A titre d’exemple, quelle logique y a-t-il à l’existence d’un syndicat de l’Orge amont et de l’Orge aval ?
Quelles devraient être les objectifs d’une réforme ?
– Promouvoir l’égalité républicaine, entre les citoyens et entre les territoires.
– Garantir la qualité de l’action publique, assurer une réelle proximité.
– Permettre à chaque territoire, urbain ou rural de promouvoir au mieux ses atouts et de réussir un développement économique, humain, à la fois durable et optimum. Favoriser les initiatives locales. Assurer la compétitivité de la France à travers des territoires solidaires et non pas en concurrence les uns avec les autres.
– Redonner de vrais pouvoirs aux citoyens, partout où des décisions impactent leur vie et leur avenir. Insuffler un nouveau souffle à la démocratie, en promouvant la démocratie participative en lien avec la consolidation de la démocratie représentative.
C’est pourquoi cette réforme n’est pas seulement une affaire d’élus, de mécano et d’organisation des collectivités : elle doit s’inscrire dans un projet de société, d’aménagement du territoire et ne saurait être isolée de choix essentiels comme la restauration d’un Etat stratège, garant de la solidarité, de l’égalité et acteur de la cohésion nationale.
La réforme présentée ne répond pas à ces objectifs. C’est bien le problème.